那還是在花園口決堤之前，1938年10月13日，軍事委員會委員長侍從室第一處主任賀耀祖、軍統局副局長戴笠聯名電呈蔣介石，匯報江西九江失陷前未能貫徹焦土作戰，被日軍獲取大量物資的情形；10月下旬，廣州、武漢相繼淪陷，政府嚴令實施焦土政策。然而，國民黨內部意見不統一，武漢警備司令郭悔擅自先行撤退，最終機場為日所用。戴笠的這份支持焦土政策的電報，最終使蔣介石排除他議，痛下決心燒毀長沙古城。
1938年10月25日，武漢淪陷。武漢會戰失利后，武漢的機關、工廠，以及大批難民和傷兵涌入長沙，使當時30多萬人口的長沙驟增至50多萬。加上以前長沙作為上海，南京等會戰的后方，長沙已經積累了許多戰略儲備，商業也很繁榮。但長沙有限的鐵路、公路和水路交通根本難以承載如此大量的遷入，這些都給日后的巨大損失埋下了隱患。
1938年11月8日，日軍攻入湖南北部，并轟炸了長沙和衡陽。9日、11日，臨湘、岳陽接連失守，中日兩軍對峙新墻河，長沙的局勢十分嚴峻。
抗戰中最先提起“焦土抗戰”戰略思想的人是李宗仁。他曾發表《焦土抗戰論》，正式提出這一完全抗日的主張，隨后發表一系列文章，明確提出；“舉國一致，痛下決心，不惜流盡最后一滴血，更不惜化全國為焦土，以與侵略者做一殊死之抗戰。”
當時政府為免軍事物資遭日軍獲取，而規定焦土抗戰的作戰思想即敵軍進入城郊30華里以內時，實施焦土政策，以為積極防御。
1938年11月11日上午9時，老蔣的密令到達時任湖南省政府主席的張治中手中：“長沙如失陷，務將全城焚毀，望事前妥密準備，勿誤！”旋即，張治中又接到蔣侍從室副主任林蔚的電話，內容是“對長沙要用焦土政策。”
張治中召來警備司令酆悌和省保安處長徐權，兩人于11日下午4時就拿出了一份“焚城計劃”。
該計劃共13條，明確要求，“棄守前，需將長沙市的公私建筑和一切不準備運走的物質全部焚毀，不資敵用”、“派省會警備司令部警備第二團和長沙市社訓總隊負責執行”、“于（1938年）11月13日凌晨兩點以前”、“進入準備位置”。另外，還對焚城的過程，如引火材料的發放和控制，起火的命令、信號、秩序、紀律等作了具體規定。放火的地點選定天心閣。
據計劃起草人長沙市警備司令部參謀長許權回憶，經過徐權修改后的計劃（共13條），明確要求，“棄守前，需將長沙市的公私建筑和一切不準備運走的物質全部焚毀，不資敵用”。“派省會警備司令部警備第二團和長沙市社訓總隊負責執行”，“于（1938年）11月13日凌晨兩點以前”，“進入準備位置”。
計劃還對焚城的全部過程，如引火材料的發放和控制，起火的命令、信號、秩序、紀律等作了具體規定。放火的地點選定天心閣，這是長沙城中地理位置最高的地方。張治中批示：“限明晨（13日）4點準備完畢，我來檢閱。”